深圳600万非户籍从业人员将纳入失业保险保障范围

深圳新闻网1月14日讯（记者 罗秋近）《中华人民共和国社会保险法》（以下简称社保法）将于2011年7月1日起正式实施。深圳市社保局1月14日发布的《关于国家社会保险法实施对我市影响的调研报告》显示：该办法实施后，深圳将取消一次性养老保险待遇，个人可以申请延缴延退使非户籍人员无法转出；自杀自残产生医疗费用也可能由医保基金支付范围；失业保险参保范围有望扩大至全体从业人员，预计未来深圳将有600万非户籍从业人员纳入失业保险保障范围。

深圳市社保局新闻发言人黄险峰今天表示，国家人力资源和社会保障部要求各地市按照国家的统一部署，抓紧在社保法生效前修订或废止与之不一致或者相抵触的地方性法规，做好新旧制度衔接，实现平稳过渡。为此该局组织进行了专题研究，并形成《关于国家社会保险法实施对我市影响的调研报告》。

根据该报告，国家社保法的实施将对深圳市影响深远。深圳市除工伤保险执行国家《工伤保险条例》（国务院令第375号）以外，其它险种依据的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》及其《实施规定》、《深圳社会医疗保险办法》（含生育医保）、《深圳经济特区失业保险条例》皆属于特区立法和地方规章，与国家社保法有较多不一致，深圳需作相应政策调整（见相关链接）。

深圳社保局透露，目前，该局已经完成特区养老保险条例、特区失业保险条例的修订稿，已经过深圳市法制办等相关部门的初步论证。

养老保险条例修改主要包括：提高用人单位的缴费比例；调整基本养老保险、地方补充养老保险待遇的结构和享受条件，降低转入人员的待遇；实现跨省、省内养老保险关系的转移接续。

失业保险条例修改主要包括：将非户籍员工纳入享受我市失业保险待遇的范围，用人单位和员工分别按我市最低月平均工资的2%和1%缴费。同时实行浮动费率，降低用工稳定的用人单位负担，调整失业保险待遇结构，完善失业保险的经办模式。

医疗保险和生育保险方面，在深圳市政府常务会议已经通过的《深圳市社会医疗保险办法》修正案的基础上，将按社保法规定完善生育保险。

关于国家社会保险法实施对我市影响的调研报告

《中华人民共和国社会保险法》（以下简称社保法）将于2011年7月1日起正式实施。国家人力资源和社会保障部要求各地市按照国家的统一部署，抓紧在社保法生效前修订或废止与之不一致或者相抵触的地方性法规，做好新旧制度衔接，实现平稳过渡。国家社保法的实施对我市影响深远。为此我局组织进行了专题研究，现将有关情况报告如下：

一、我市地方法规与社保法有较大差异，需作相应政策调整

按照国家规定，现阶段社会保险包括养老保险、医疗保险、生育保险、工伤保险、失业保险五个险种。我市除工伤保险执行国家《工伤保险条例》（国务院令第375号）以外，其它险种依据的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》及其《实施规定》、《深圳社会医疗保险办法》（含生育医保）、《深圳经济特区失业保险条例》皆属于特区立法和地方规章，与国家社保法有较多不一致，主要差异如下：

（一）养老保险方面。

1.参保人养老保险关系跨地区转移接续政策对我市养老制度的格局和基金收支产生较大影响。

根据社保法第十九条规定，个人跨统筹地区就业时随同转移基本养老保险关系，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满15年的，按月领取基本养老金。2010年1月1日起实施的国务院《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的规定与社保法一致：退休时确定退休待遇领取地，首先适用户籍地优先的原则，其次是可以选择累计缴费年限满10年的参保地为退休待遇领取地，然后在退休地以外参加养老保险的缴费年限和缴费金额也随之转移到退休待遇领取地，其中个人账户全额转移，共济基金转移金额按参保人本人实际缴费工资基数的12%的标准转移。

按照上述规定，无论是养老保险关系的转入还是转出，都对我市养老保险体系和基金收支平衡有较大影响。

转入方面：非户籍人员来深圳就业其养老保险缴费年限也随之转入，打破我市规定只有调工调干的人员才承认其在异地缴费年限的格局，即参保人养老保险关系转入不受限制，原来在深圳缴费不满15年而不能在我市退休的人员，可能因关系转入后满足缴费15年的条件从而可以在我市按月领取退休待遇，非户籍退休人数将大幅度增加。目前在我市按月享受养老保险待遇的人数共16.2万人（含事业单位退休人员7千人），非户籍不足2000人，如果继续按我市现行政策执行，预计未来5年非户籍退休人员总数增长不超过1000人。但实行国家政策后，未来5年非户籍退休人员总数将增长至近万人。我市养老保险待遇远高于全国平均水平，也比北京、上海、广州等城市高出50%以上。预计社保法实施后，非户籍人员在我市退休的条件放宽，容易引发趋富效应，非户籍退休人数将大幅度增加，甚至会出现大量非户籍人员到我市违规挂靠用人单位参保，转入养老保险关系和享受养老保险待遇，改变供养比例和增加基金收支压力。

转出方面：养老保险关系转出时共济金需按12%的比例转出，而我市历年来共济金的缴费标准均低于10%，意味着转移出去的人员都要由共济金贴钱，从而导致共济账面亏损，影响我市养老保险统筹基金收支平衡。据统计，2010年1月至11月，我市共办理养老保险关系转出手续18830人，转出金额2.2亿元，共济基金补贴0.4亿元。

2.取消一次性养老保险待遇，个人可以申请延缴延退使非户籍人员无法转出。

根据社保法第十四条和第十六条的规定，个人账户不得提前支取。参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足15年的，可以缴费至满15年，按月领取基本养老金。即按照国发[2009]66号文的规定，参保人达到法定退休年龄时所确认的养老保险关系所在地确定为退休待遇领取地和延缴延退地。因此，我市目前仅限于本市户籍员工达到退休年龄但不满缴费年限可以申请延缴延退的规定，其适用范围需要扩大至缴费满10年的非本市户籍员工。

3.国家转移规定引发广东省内养老保险关系转移的问题。

《广东省基本养老保险关系省内转移接续暂行办法》（粤府办[2008]76号）规定，参保人达到退休年龄时由现参保地负责办理退休手续，在其他地区的养老保险关系皆转入退休地。由于该政策与我市养老保险条例相冲突，我市一直没有执行。因此，国家养老保险关系转移接续政策实施后，跨省转移的问题解决了，引发省内转移的问题，省内转移问题不解决，参保人无法退休，会引发一系列社会矛盾。我局已经就此问题请示省人力资源保障厅，建议对在我市实际累计缴费年限不满10年、但符合广东省按月领取养老金规定的人员，按广东省社会养老保险有关规定计发养老保险待遇，所发放的退休金在向广东省上缴调剂金时予以扣回。

4.视同缴费年限涉及到政府补贴问题。

根据社保法第十三条的规定，国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。此历史问题涉及面极广，操作难度较大也较敏感。

（二）医疗保险方面。

1.跨统筹地区就业人员转移基本医疗保险关系将增加医保基金支出。

根据社保法第三十二条的规定，个人跨统筹地区就业的，其基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。按照我市现行医保办法的规定，医保报销额度与连续缴费挂钩，异地参保关系转入后，参保人医保报销额度会因此而增加，意味着我市医保基金的支出会有所增加，但对收支平衡的影响不大。

2.退休时不用缴费的规定，对我市医保缴费模式有较大影响。

根据社保法第二十七条的规定，参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇。未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限。而我市特区养老条例和医保办法规定，我市离退休人员的基本医疗保险费及地方补充医疗保险费由基本养老保险共济基金支付，个人不需承担。即未设定参保人在职期间医疗保险的最低缴费年限，凡在我市按月领取养老金的退休人员皆可享受由养老保险共济基金按月缴纳的医疗保险待遇。据了解，全国各地区退休人员的医疗保险政策不一致，部分省市规定按月享受养老保险待遇的人员不足医保缴费年限的仍需个人一次性或者按月缴纳医疗保险费。我市医保缴费政策须作出调整。

3.医疗保险支付范围将扩大。

根据社保法第三十条的规定，医疗费用依法应当由第三人负担、第三人不支付或者无法确定第三人的，社保机构应从医疗保险基金先行支付，先行支付后有权追偿。另外，社保法没有将自杀自残的情形列为医保基金不予支付范围，与我市政策比较，医保基金的支付范围将扩大。

4.建立异地就医医疗费用结算制度。

根据社保法第二十九条的规定，社保部门和卫生部门应当建立异地就医医疗费用结算制度。目前，我市医保办法规定，除长期派驻国内其他城市工作的本市户籍参保人和我市退休后异地居住的退休人员可选定三家当地定点医疗机构享受医保待遇、在国内其他城市急诊和经核准市外转诊的住院费用可以申请报销以外，参保人自行到市外定点医疗机构就诊的报销比例降低20%，非定点医疗机构的降低40%。如果我市放开异地就医的限制条件，将引导部分有条件的参保人自行选择赴广州、上海、北京等地的大型医院就医，增加管理和监控的难度，也有待于全国建立统一的异地就医结算信息平台。

（三）工伤保险方面。

1．先行垫付工伤保险待遇对基金支出的影响。

根据社保法第四十一条和第四十二条的规定，未参保单位发生工伤事故后用人单位不支付的，以及第三人的原因造成工伤、第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付，先行支付后有权追偿。

2．社保法颁布后，12月8日国务院常务会议决定对《工伤保险条例》作出修改，草案内容与社保法的规定相衔接。

一是扩大了上下班途中的工伤认定范围，从机动车辆交通事故扩大到非机动车事故和非本人原因造成的伤害。二是压缩了工伤认定的工作时间，由60日压缩为15日。三是大幅提高工伤待遇，如工亡补偿从原上年度本地社平工资48-60个月提高到20年全国社平工资。四是增加了基金支出项目，将预防、宣传、培训纳入支出项目。

上述规定将扩大基金支付范围和增大工作量。

（四）失业保险方面。

1.参保范围和待遇计发范围扩大10倍。

根据社保法第九十五条的规定，进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。社保法以立法形式确立覆盖我国城乡全体居民的社保体系，消除城乡差异和户籍差异，而特区失业条例规定失业员工仅限于深圳户籍员工，未覆盖我市外来务工人员。因此，我市失业保险政策需要扩大适应范围，涵盖非户籍职工。目前我市领取失业保险待遇人数为7416人，占户籍参保人数的0.9%。如果失业保险参保范围扩大至全体从业人员，预计未来将有600万非户籍从业人员纳入失业保险保障范围，保守估计每年享受失业保险待遇的人数将达到7.5万人。同时，根据社保法规定，失业保险关系可以与基本养老保险关系、基本医疗保险关系一样跨统筹地区转移，考虑到非户籍从业人员比户籍人员的流动性更大，我市非户籍的失业登记和享受失业保险待遇人数可能会更多和更难以估算，增加审核异地转入失业保险缴费年限和计发失业保险待遇的工作。

2.我市就业服务机构工作量将大幅度增加。

为失业人员提供就业帮助属于配套措施。在扩大我市失业人员适用范围的同时，应纳入我市就业管理服务的对象将增加10倍，为其提供就业登记、人员培训、安排岗位等一系列统筹服务，对我市失业保险经办机构、就业服务机构现有的人员结构和岗位设置必将产生重大影响，需要提前考虑和准备，作出统筹安排。

（五）生育保险方面。

需要调整生育保险政策，增加生育津贴。

社保法第五十四条的规定，用人单位已经缴纳生育保险费的，其职工享受生育医疗费用和生育津贴。职工未就业配偶按照国家规定享受生育医疗费用待遇。

由于我市未单独设立生育保险制度，只将生育医疗纳入医疗保险中，规定参加我市综合医疗保险或住院医疗保险的参保人同时参加生育医疗保险，按月缴纳生育医疗保险费，待遇方面仅解决了生育医疗费的问题。因此，社保法出台后，我市需考虑是否单独建立生育保险制度，并增加产假休假期间发放生育津贴待遇的规定，以及待遇享受范围扩大至男参保人和职工未就业配偶的规定。初步预计生育保险缴费水平将提高至1%才足以支付上述待遇。

另外，扩大参保范围、提高缴费水平和增加津贴待遇将加重参保人负担、加大社保工作量和改变整体管理模式。截止至2010年11月，我市生育医疗保险的参保人数为392万人，2010年1月1日至今共4.5万名育龄产妇分娩后享受生育医疗保险待遇，工作人员实际人数共41名。我市以非户籍人员为主，按照社保法的规定对生育保险参保扩面后，预计每年可以享受生育保险待遇的人数将超过10万人，高于当前工伤保险每年5.5万多宗的工作量。另外，职工未就业配偶的具体数量可能较多且难以估算，审核其享受资格也将带来较大工作量。因此，我局现有的生育保险的人员严重不足。

二、强化了社保机构的责任和义务，社保机构业务量大幅度增加

社保法对社保机构的职责作出了更明确的规定，一方面增加社保机构的职能和业务项目，另一方面社保法扩大社会保险覆盖范围后，参保覆盖人群大幅提升，业务量将大幅度增加。另外，社保部分业务的办理期限缩短，社保工作压力大增。具体包括：

（一）社保参保登记方面。

根据社保法第五十七条的规定，用人单位应当自成立之日起三十日内申请登记，社保部门应十五日内完成审核，发出社会保险登记证。同时，工商行政管理部门、民政部门和机构编制管理机关应及时向社保部门通报用人单位情况，公安机关应及时通报个人情况。据统计，目前我市已经超过30万家参保企业和1000万各社保险种参保人。

（二）社保业务咨询和信息告知服务方面。

根据社保法第六十一条和第七十四条的规定，社保部门应当定期将缴费情况告知用人单位和个人，定期将个人权益记录单免费寄送本人。目前，我局已经按照特区养老条例的规定设置社保查询系统，用人单位和个人可以在社保窗口、社保网站自行查询和免费打印社保缴费清单。下一步，我局将积极采用信息化等手段，主动向参保单位和参保员工告知缴费情况和个人权益记录。据初步测算，单凭社保信息通报这一项业务，按照我市常住人口数量计算，每人每年一封信则需财政投入约2000万元。预计依法全面开展新增的服务项目需下拨较多的办理经费。

（三）社保征缴职责方面。

根据社保法第六十二条、第六十三条和第八十六条的规定，用人单位未按规定申报的按其上月缴费额的110%确定应缴数额。用人单位未按时足额缴纳的自欠缴之日起按日加收万分之五的滞纳金。逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。同时，规定社保部门可以向银行等金融机构查询欠费单位的存款账户、申请有关行政部门作出划拨社保费的决定、书面通知银行划拨社保费，申请法院扣押、查封、拍卖欠缴的用人单位的财产，财产保全和强制执行等，涉及繁复的法律程序。

（四）工伤保险条例修改后，工伤认定时限由现行的60日缩短为15日，人员短缺状况更为突出。

（五）工伤待遇垫付和医疗保险费垫付后的追偿工作业务新、专业性强、难度高。

三、我局应对工作的情况

贯彻落实社保法的时间紧、任务重、社会影响大，为了更好地完成此项工作，我局正大抓紧做好以下工作：

（一）加快相关法规规章的修改。

目前，我局已经完成特区养老保险条例、特区失业保险条例的修订稿，已经过市法制办等相关部门的初步论证。养老保险条例修改主要包括：提高用人单位的缴费比例；调整基本养老保险、地方补充养老保险待遇的结构和享受条件，降低转入人员的待遇；实现跨省、省内养老保险关系的转移接续。失业保险条例修改主要包括：将非户籍员工纳入享受我市失业保险待遇的范围，用人单位和员工分别按我市最低月平均工资的2%和1%缴费。同时实行浮动费率，降低用工稳定的用人单位负担，调整失业保险待遇结构，完善失业保险的经办模式。医疗保险和生育保险方面，在市政府常务会议已经通过的《深圳市社会医疗保险办法》修正案的基础上，按社保法规定完善生育保险。

（二）加大社保法的宣传力度。

我局草拟了社保法宣传的工作方案，将加大宣传力度，向用人单位和员工普及社保法，以配合社保法及我市各项社保政策的实施。

（三）全面应用信息化手段，减轻窗口压力。

我局已开展通过银行柜员机办理社保业务的试点工作，并推出社保服务个人网页、企业网页和社保信息验证平台，实现网络办理社保业务，分流窗口办事人流。

（四）完善办事流程，缩短办事环节，提高工作效率。

社保基层服务属于集中开放式服务，我局已经对全局社保业务和职能进行梳理，并且已经初步制定社保业务标准化流程和办事模式，拟在全市各社保业务窗口推行统一化、标准化、一站式服务，完善办事流程，缩短办事环节，提高工作效率。

四、需要解决的问题

为确保社保法在我市的顺利实施和平稳过渡，需要解决以下问题：

（一）加快社保法规修改工作进度。

鉴于社保法从颁布到正式实施的准备周期较短，我市相关社保法规的立法工作需要经市政府审议和市人大审议，如果定于2011年7月1日起实施，需要加快进度。

（二）增加人员配备。

我市社保部门目前人员短缺，影响相应业务的开展，社保法实施后的工作量更将成倍大幅度增加，亟需增加人员。

（三）实施服务外包，扩大信息服务。

部分社保岗位和社保业务采取政府采购服务外包的方式，其中包括法律服务、咨询服务、邮寄送达、计算机配套服务、社保档案信息化等等，缓解我市社保工作人员人手不足的压力。

（四）增加相关业务经费。

为保障社保法的顺利实施，需要对现有的信息设备扩容更新，开发新的业务软件，采取新的技术手段提高办事效率，开展新的业务，加大宣传力度，需要财政在经费上予以大力支持。